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香港与内地警务辅助人员比较

2022-02-24 06:38:10

来源:广东省警察协会网站

一、香港与内地警务辅助人员的概念与性质不同

香港的警务辅助人员被统一称呼为“辅警”,是专指依据香港辅助警察条例而设定的,由香港警务处直接领导的,在业余时间执法的维护社会治安的义务性辅助警察队伍。辅警作为警察的辅助力量,被法律赋予了警察的身份,在执行职务时是可以行使正式警察权力,是能够作为独立的行政主体存在的。因此,香港辅警是属于警察性质,只不过是义务性警察。这符合香港海洋法系行政法理论。该理论认为警察和社会应该共同承担维护社会治安的责任,社会上的辅助警务人员应该具有一定执法权,具体权力由法律设定。


内地的警务辅助人员(以下简称辅警)有广义和狭义之分。广义的辅警是对辅助性警务人员的笼统称谓,全国各地叫法不一,有的地方统称为“辅警”,有的地方统称为“协警”。广义的辅警,既包括了交通协管、治安协管及刑事协管等治安协管员,、、治安员以及企事业单位使用的保安员、志愿者、其他社会治安力量等一切治安辅助人员。


狭义的辅警,,。2015年《江苏省警务辅助人员管理办法》(征求意见稿)第二条规定[i],“本办法所称警务辅助人员,,、指导和监督下,依法履行本办法规定职责的人员。警务辅助人员根据岗位职责和工作性质,分为协勤人员和文职人员。协勤人员包括治安辅助人员、交通协管员、暂住人口协管员等。文职人员包括接警员、行政文秘人员、技术支持人员等”。早在2012年,江苏省苏州市就出台了《苏州市警务辅助人员管理办法》,该办法第二条规定[ii],“本办法所称警务辅助人员,,,包括治安辅助人员、交通协管员、特勤、文职人员等”。2012年2月,、辅警的定义是,、治安巡防、交通管理、人口管理、技术保障、辅助管理、行政事务等工作的编外用工人员,包括社区保安、流动人口管理员、交通协勤、特警特勤、便衣协勤、治安卡点协勤、、视频监控协勤、。


许多地方关于辅助警务人员管理尚未立法,对警务辅助人员的设置也是五花八门。从笔者发放的《内地警务辅助人员设置现状问卷调查》[iv]结果看:97.22%的人认为警务辅助人员概念包括协警;88.89%的人认为包括辅警;包括巡防队的占50%;包括治安联防队的占47.22%;包括保安的占25%。


另外,。社会上的辅警,又分为基层政府组织使用的辅警与企事业单位使用的辅警;,签订合同的方式使用的人员),又分为信息核录、信息监控、门卫看守、车辆驾驶等勤杂、文职类的辅警及交通、巡逻、护卫等执法值勤类的辅警。从被调查对象所在单位情况看,文职人员,占所在单位警务辅助人员77.78%;巡逻、护卫、交通协管类执法人员占75%;内勤协理类人员占75%;视频监控类人员占66.67%;信息核录类人员占66.67%;刑事案件勘察现场的技术员助理类人员占30.56%;其他占19.44%。被调查单位辅警类别种类是不统一,是叠加的。有的有二类,有的有三类,有的四类,甚至五类。调查显示,尽管内地对辅助警务人员的定义尚未达成共识,称谓不一,范围类别不同,但总的看法是一致的,即是警力的辅助人员,多数称“辅警”或“协警”,有广义和狭义之分,。


按照内地行政法理论,成为行政主体,需要符合三个条件:一是享有国家行政权的组织;二是能够以自己名义行使行政权的组织;三是能独立对外承担责任的组织[v]。内地作为大陆法系国家,秉承公权力只能由政府行使的理念。因此,辅警不享有警察的执法权,仅是协助正式警员执行公务,。所以,辅警并不能作为独立的行政主体,只能是辅助警力,不属于警察性质。例如,,。但未经授权的涉及国家秘密、警务秘密的工作,做出行政许可、行政处罚、行政强制等事项的决定、审讯或者独立看押、押解犯罪嫌疑人、保管和使用武器等依法只能由人民警察从事的其他工作除外。但从实际情况看,内地辅警承担了大量警务活动,甚至是本应由正式警察履行的职责,两者职责划分并不清晰。


二、香港与内地警务辅助人员职业定位不同

香港走的是一条纯粹的义务化发展道路,从职业取向来看,强调非职业化和义务性。将辅警的定位明确为辅助警察,是十分符合香港海洋派法系关于行政主体的理论的。这种定位一方面满足了公众参与社会治安事务的民主欲望,同时又解决了警力不足的政府需要,并且也不过多的增加行政成本,十分符合香港社会社情,也沿袭了英国的历史文化传统。


 内地在坚持职业化发展道路的同时,也尝试以义务化发展模式为补充。


 (一)内地辅助警力走职业化发展之路具有现实意义。

 职业化是指一种工作状态的标准化、规范化、制度化。辅助警力的职业化发展,就是指将辅警打造成一支标准化、规范化、制度化队伍,成为一种正式而专门的职业。

 1.辅警职业化发展是为了弥补有限警力的不足。政府设立警察是为了维护公共安全,然而在个人安全领域,有限的警力却无法满足多种多样的个人安全需求。因此,个人只能借助辅助警力,借助市场机制解决其自身安全需求。目前,警力不足是个不争的事实,而由于地方财政限制等诸多因素影响,国家无法大规模扩编警察也是一个不争的事实。辅警职业化发展不仅能够弥补警力的不足,发挥其在个人安全领域的重大作用,同时也能实现其维护社会整体公共安全的客观效果。在现实工作中,警察需要大量的辅助警务人员从事巡逻、护卫、交通协管、信息核录、视频监控、内勤协理、技术辅助等工作。据统计,截至2012年5月,江苏共有辅警15.7万人,.7倍,而这个数字仍在动态攀升之中,其中苏州市达3.5万人,已是民警的2.7倍。深圳市某派出所辅警中队有239名辅警,30名协警,该所正式民警只有17名。 目前,私人保安产业、保安公司等其职业化发展程度较高,,可弥补地区警力不足。


 2.辅警职业化发展也是为了更好地利用社会人力资源。内地的劳动力社会资源十分丰富,而就业岗位严重不足。例如下岗职工、高校毕业生、退伍军人及农村入城务工人员等。辅警职业化发展,可以调动并有效利用上述人力资源。通过私人侦探社、民间义务治安组织、保安公司的辅警,,实现警察与居民联系的制度化,使得辅助警力制度在我国的建立变得可行。


 3. 辅警职业化发展更有助于辅助警务人员的职业发展。职业化建设就是加速队伍的制度化、法律化、标准化、信息化、规范化的建设,从而避免把辅助警力队伍当成解决临时工作的廉价岗位。我国应尽快出台辅警法或相关法律法规,规制辅警的遴选程序、辅警权限、辅警培训、辅警薪酬、辅警的劳动关系等敏感问题,将辅警制度进一步完善,从而达成辅警队伍的长效职业发展目标。据调查显示,63.89%被调查单位警务辅助人员招录时对警校毕业生会有所偏重。


(二)内地部分地方探索辅助警务力量的义务化建设的原因。

 辅助警力的职业化发展是内地大多数地方的选择,但也以义务化发展模式作为补充。其主要原因是:

 1.当地志愿者团体多,志愿者活动有很深的群众基础,推广义务辅警的社会人文环境好。

 2. 吸收更多具有法律知识、业务素质高的人员进入义务辅助警力行列有助于提高辅助警力队伍的整体素质。由于义务辅警来自各行各业,与警察具有互补优势。据调查显示,目前招录的辅警的学历普遍偏低。在被调查的单位中,大专学历的占77.78%;高中学历的占63.89%;大学本科学历的占36.11%;初中文化的占22.22%。实行义务式建设,则可以充分发挥辖区高学历人群的聪明才智,提高辅警的整体素质。


 三、香港与内地辅助警务人员法律保障不同

香港有明确的《香港辅警条例》规范辅警队伍,规定辅警具有和一般警察一样的执法权,规定辅警的警衔,规定辅警有与正式警察一样的抚恤待遇,规定有一整套的辅警培训教育课程,规定辅警的经费和管理体制等一系列保障要素,使得香港辅警高度的法律化、正规化,从而为正式警力提供了较高素质的后备力量。因此,香港辅警的整体法律保障程度是相当高的。


由于内地各省市对辅助警务人员的概念认识不统一,类别不统一,国家尚无类似香港的辅警条例,根本谈不上有全国统一的规制与保障辅助警务人员的法律规范。、“协警”的字眼,只是对属于广义“辅警”或“协警”的某些具体人员类别做了有限的法律规定。例如,,,,,降低行政管理成本,缓解基层警力不足矛盾。但是,对总体辅助警力的身份地位、概念类型、工作职责、工作性质、执法权限、福利待遇以及权益维护途径等均缺乏国家层面的法律规制,整体的法律保障程度十分低,同时也缺乏统一的招录制度、教育培训制度、警务化管理制度、信息档案管理制度及待遇晋升制度等。调查显示,目前入辅助警察队伍的途径多种多样,排在第一位的是通过社会招聘的方式,占66.67%;第二位的是由用人单位自行组织统一考试招录,占52.78%;由国家举办的统一考试招录比例十分低,仅占8.33%。用人单位辅警的工资福利主要由地方政府财政承担,占比达83.33%;,占33.33%;劳务派遣单位承担的排在第三位,仅占19.44%。对辅助警务人员,中央财政没有任何付出。


这些年来,一些地方政府正在尝试地方性法规规制辅助警务人员,即通过地方立法的方式为辅助警务人员,包括保安、交通协管员、文职人员等提供必要的法律规制与保障。例如,,就属于规制交通协管员的地方性规定。1999 年广东出台的《广东省保安服务管理条例》,2007年银川出台的《银川市保安服务管理条例》、2008年深圳出台的《深圳市保安服务管理办法》,分别规定了在各自省、市管辖范围内保安的职责。2012年江苏苏州出台《苏州市警务辅助人员管理办法》,2015年《江苏省警务辅助人员管理办法》(征求意见稿),属于专门针对辅助警力的规范性文件。由于内地辅助警力类型的复杂多样,国家尚缺乏对它们的统一管理与保障,法治化程度比较低。未来亟需做的是在地方立法的基础上,积极调研,统一立法以实现全国辅警的地位法制化、职责法制化、准入机制法制化、教育管理法制化、待遇发展法制化。调查显示,被调查单位认为辅助警务人员权限和职责依据来源暂时没有法律依据的占比达42.11%,排在第一位;不清楚的占比达18.42%。


四、香港与内地辅助警务人员管理模式不同

香港对辅助警务人员的管理是在香港警务处领导下进行的。由警务处根据《香港辅助警察条例》、《辅助队薪酬及津贴条例》和其他附属法规的规定而管理。其日常调配则由警务处各有关总区指挥官负责,并由警务处行动处的支援部协调。辅警的人事及训练事宜由警务处人事及训练处统筹。香港法律明确规定辅警的职责范围包括:看守及监视、防止罪案(侦查罪案除外)、控制及管理人群、维持交通秩序及执行交通法例、执行警署职务、行动职务、通讯及促进警民关系等。香港的辅警队伍属于警察系统,香港义务警察与正式警察的管理具有一致性。


。但是,这种管理多属于事后纠错式,即发现问题后的清理式的整治,而非事先的顶层制度设计。这种管理缺乏统一法律规制与保障,也缺乏与正式警察管理的同一性与协调性。例如,。,、联防队员、治安员队伍进行专项清理,并要求在3年内全部清退。2008年4月,,要求各地合理确定交通协管员的工资福利和医疗保险,并由地方财政予以保障,逐步完善各种管理体制和规则。


 近年来,内地各省市根据当地实际情况,对辅助警务人员管理不断改革,总结出各自的管理模式,主要有以下两种改革路径:


一是去警察化的社会化改革路径。即有计划有步骤地借助政府社区改革的有利契机,剥离警察队伍中 “辅警”,使之成为社区社会工作者,使得辅警人员及其职能回归社会综合治理组织的本来位置。,仍然从事社区群防群治工作。目前,多数地方辅警的待遇十分低,工作强度却很大。根据问卷调查,60%的人认为,其所在单位的辅助警务人员工资待遇不能达到当地工资待遇的平均水平,35%的人认为可以,不清楚的占5%。这种剥离式改革需要大幅度提高正式警察的待遇,提高正式警察的工作效率。


二是强化警察辅警一体化管理的改革路径。,实现捆绑式管理。,、“四项建设”相结合,筑牢“辅警与民警一把手领导、一致化管理、一体化使用”工作理念,通过建立涵盖招录、培训、管理、保障、激励、监督等环节的辅警规范化长效工作机制,采取“统一称谓、统一培训、统一编号、统一着装、统一管理、统一奖惩”的“六统一”措施,打造辅警队伍正规化建设“新样本”,实现辅警队伍管理向高效率、集约型、规范化转变[vii]。,要按照“像抓警察队伍建设一样抓协辅警队伍建设”的要求,,以打造专业、敬业、职业的协辅警队伍为目标,进一步明确管理机构,落实管理责任,强化制度建设,着力形成职业化、规范化、科学化的管理体系。2001杭州市成立由政府出资组建、。。杭州市协警支队的机构性质定为财政补助性事业单位,由市、区分别按照有关规定办理事业单位法人登记手续,但人员全部实行劳动合同制,实行“定编不定人”的用人机制。在管理体制上,协警采取“条块结合,以块为主”的模式、设立了支队、大队、中队三级管理机构。,并明确带班民警负责协警队伍的日常管理。笔者调查的40个单位,对辅助警务人员进行警务化绩效考核的仅仅占45%;对辅助警务人员进行高标准严格体能训练的只占20%。关于所在单位辅助警务人员是否通过晋升考试进入领导岗位的选项,87,5%的人选择是不能,10%的人选择不清楚。对所在单位是否为辅助警务人员设置了充满人文关怀的奖励抚恤制度的选项,52.5%的人认为“没有”。认为所在单位轮岗、裁员问题常常困扰辅警的个人发展的比例高达57.5%,不确定的占20%。所在单位日常统计数据中,辅警是否加入“见警率”统计,则50%的人认为是加入统计的。可见,一方面我们对辅警缺乏严格的管理,没有赋予辅警警察的权力,另一方面又把辅警当作警察在使用。调查显示,辅警参与值夜班的比例高达95%。每日加班时间介于2-3小时的高达47.5%。1-2小时的达35%。0.5-1小时的10%。0.5小时以下的7.5%。100%人认为,入职辅警有机会转为警察的概率为零。可见未来辅警、警察一体化管理的路还很长。


五、内地辅助警务人员的立法完善

 关于辅警的设置、管理和使用,香港经验的核心在法治的完善。在法治国家、法治社会、法治政府一体化背景下,在不断深化内地警务改革的背景下,内地要借鉴香港辅警制度,加大对内地辅警的立法探索,在现有地方立法基础上统一国家立法。从全国的高度与视角,分析辅警工作的实际情况,最大程度地反应现实治安的需要,,以更好地规制和保护辅警,发挥其在社会治理及治安防控中的巨大作用。拟制定的“辅警条例”一定要解决好现有地方立法的不足,进一步明确以下内容:


 (一)辅警概念要统一。

 已有的地方立法尽管都对辅助警务人员给出了定义,但是差异性仍大,其包含的类型也不尽相同。应明确辅警内涵与外延,明确辅警的种类。可以统一将辅助警力称之为辅警,取消协警的称呼。、治安巡防、交通管理、人口管理、技术保障与行政事务协助等工作的编外用工人员,包括社区保安、流动人口管理员、交通协管、特警特勤、便衣协勤、治安卡点协勤、、视频监控协勤、。其中,文职人员主要是技术和专业人员组成,无执法权,不直接面对群众。工勤人员不接触执法对象,只接触装备和物件。依法明确辅警属于辅助警务人员,不属于警察性质。


 (二)辅警与警察的职责界限划分清晰。

 依法规定辅警职责,做到权责一致。问卷调查显示,有40%人认为辅警的权限职责依据来源是缺乏的;有20%人不清楚是否有合法依据。具体在职责法制化方面,可以借鉴江苏关于辅助警务人员管理办法的征求意见稿,,可履行7项保安性职责:开展治安防范、道路交通安全、禁毒、消防等公共安全宣传教育;开展窗口服务,采集基础警务信息;维护公共场所秩序,开展安全检查;开展治安巡逻、卡口值守,防范、制止违法犯罪行为,堵截、扭送违法犯罪嫌疑人;维护道路交通安全和道路交通秩序,告知、劝阻违法行为,及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况;从事技术支持、行政文秘、后勤保障等事务性工作;开展其他警务辅助工作。,可履行4项专业性职责:协助开展接处警工作,保护案件、事件、事故等现场,参加抢险救灾;协助调查取证、送达法律文书;协助执行看押、押解任务;协助开展其他警务辅助工作。辅警与警察的职责界限的清晰划分,有助于减轻警察负担,让警察更好地去完成警察的核心职能。


(三)辅警招募要统一,准入机制法制化。

 在任职条件方面,江苏征求意见稿可供借鉴。规定几类不能从事辅警工作的情形:受过刑事处罚或者涉嫌违法犯罪尚未查清的;曾被收容教育、强制隔离戒毒的;曾因违反警务辅助人员管理办法被解除劳动合同的;不适合从事警务辅助工作的其他情形等。辅警的招募应该统一由地方人力资源管理部门负责。


(四)辅警管理主体要统一,教育培训法制化。

 目前各地均采用辅警与各级用工主体签订劳动合同的形式,将行政执法任务作为劳动合同的内容进行分配,形式上是由辅警队伍等私人力量履行一定的法定行政任务,但这些行政任务仍属于公共事务的范畴,辅警的管理主体呈现多元化。调查问卷显示,与辅警签订劳动合同的单位类型多样,包括市、、、当地人力资源服务公司、当地特别设立的安保公司及其他。辅警的人事管理部门也分别是与其签订合同的上述部门。应该变多元化主体为一元化主体,,以便实现警察辅警一体化管理。,要其派出机构所属县、城市分局和被雇佣者签订劳动合同。辅警培训规范统一,监督奖惩统一。要有统一的身份证件,统一的着装,统一的培训,统一的管理。江苏征求意见稿中就规定了警辅必须统一着装,佩戴标识,携带工作证件。警务辅助人员的服装、标识和工作证件应当区别于警察等等。一旦离职,配发的证件、服装、标识以及装备等都要归还。


(五)明确辅警向警察的转化机制,待遇发展法制化。

 问卷调查显示,100%人认为,所在单位辅警未来转为警察的概率为零。可以在立法中明确辅警人员向正式警察的转化机制,促使协警队伍更加积极健康地发展,并以警察为参照,规定辅警的福利待遇。

(该文系广东省教育厅创新强校重点项目《粤港澳台警务研究合作》阶段性研究成果。)

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