随着经济社会的快速发展，小汽车拥有量不断增加，城市中心区的停车建设已不能跟上社会经济的发展，城市中心区的停车难问题越加凸显。
机械立体停车设施与传统停车设施相比，具有空间利用率高、投资少、环境效益好、对地形适应性强和安全性高等优势，对于各大城市解决停车供需矛盾日益尖锐的停车难问题具有重要的意义。从2001年至今，广州市专门开展了机械式停车库规划，并在公共停车场专项规划中以及历次修改的停车配建实施标准中，均明确了积极推广建设机械式立体停车设施。
但是由于缺乏地方性规划管理审批的具体细则，且缺乏相关的技术标准和规范、缺乏相应的政策支持、科学合理的价格体系尚未建立、传统的停车习惯影响和安全问题等多方面的因素影响，新型机械立体停车设施没有得到有效的推广及应有的功能作用。
近年来，从国家到地方出台了一系列的针对停车场的建设政策、规范标准，以便缓解日益凸显的停车难问题。如国家发改委等7部门联合发布了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，提出鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化的停车设施。住建部也于2014年颁布《机械式立体停车工程设计规范》，规定了机械式立体停车库设计规范方面的内容。但落到具体的实施层面，广州市目前仍缺乏针对性强的规划管理实施细则，难以促进机械立体停车设施的推广。
王帅、谢志明、向曾皙
1 相关概念定义及界定
机械立体停车设施的定义
目前，在国内机械立体停车设施尚未取得统一的定义，机械立体停车设施的名称也各不相同，在相关规范中分别出现了“机械式停车设备”、“机械式立体停车库”、“机械式停车设备”、“机械式汽车库（场）”等名称。基于相关标准规范中对“机械式停车库”和“机械式停车设备”的界定，考虑到机械式立体停车设备的特性，本次研究将机械立体停车设施定义为采用机械方法，达到存取停放汽车目的机械式停车库及独立的机械立体停车架的总称。
图1独立的机械立体停车架
图2机械立体停车库
研究对象的界定
既有的分类标准中，主要是按设备类型或建设形式分类，没有专门针对规划管理层面的分类。因此，本次研究针对规划管理层面的特点，将机械式立体停车设施分为三类：
（1）附建式机械立体停车库：与其他建筑物结合建造并共用或部分共用整体系统，主要为该建筑物（设施）服务的地上或地下机械车库建筑。根据附建式机械立体停车库与主体建筑物（设施）的关系，将其分为三类：附建地下机械车库、建筑内部机械车库和附建建筑机械车库。
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图3 附建地下机械车库 | 图4建筑内部机械车库 | 图5 附建建筑机械车库 |
（2）独立式机械立体停车楼（库）：不依附于其他建筑，有上盖及围闭墙体（含玻璃幕墙）或位于独立的地下空间，利用机械来存、取停放车辆的整个停车设施。由于其含有围闭墙体，应按建筑工程进行管理。根据独立式机械立体停车楼（库）所处的位置，将其分为独立式机械停车楼和独立式地下机械停车库。
（3）室外机械式立体停车架：设立在室外空地上的，采用机械式立体停车设备、无上盖及围蔽墙体，通透式的停车框架。目前广州市仍将其规定为构筑物管理。
2 广州市现行规划管理政策分析
既有机械立体停车设规划
根据目前的广州机械立体停车设施规划，在用地最为紧缺的中心城区共规划有20个专门的各类机械立体停车点位，泊位3000个，涉及用地总面积约2.4万平方米。各行政区机械式立体停车库规划点位数量及泊位规模情况如表1所示，点位分布状况如图9所示。
表1 各行政区机械式立体停车库规划点位情况
行政区 | 荔湾 | 越秀 | 东山 | 天河 | 海珠 | 白云 | 合计 |
规划点位数（个） | 4 | 5 | 7 | 2 | 1 | 1 | 20 |
泊位规模（个泊位） | 500 | 650 | 1150 | 400 | 150 | 150 | 3000 |
图9广州市机械式立体停车库规划点位分布图
现行机械立体停车设施规划管理机制
附建式机械立体停车库的规划管理机构中，除主体建筑的规划报建外，附建的机械立体停车设施按特种设备进行管理，涉及安监、质监、消防等部门的审批管理。
独立机械停车库、室外机械式立体停车架的管理机构中，除了特种设备的管理机构外，还涉及市交委、市国规委、、市建委、市物价局等部门的管理审批。
图10广州市现状停车管理体制结构图
广州市虽然已明确规定各类停车场的行业管理全部划入广州市交通委员会，有关部门的职能也进行了相应的调整，但由于城市停车场是一项系统性工程，其建设与经营管理仍涉及众多主管部门的介入，仍存在“多头管理”审批流程较长等问题。同时，目前没有专门针对机械立体停车设施的管理制度，势必影响机械立体停车场规划建设与管理。
现行规划管理政策流程分析
1）总体情况
对于附建式机械立体停车库、独立式机械立体停车楼（库）和室外机械式立体停车架等机械立体停车设施，目前规划管理流程中将其分为特种机械设备、建筑工程两大类。其中附建地下机械车库、建筑内部机械车库、与主体建筑同时建设的附建建筑机械车库，视为特种设备进行管理，规划管理流程简单；对于增建附建建筑机械车库、独立式机械立体停车楼、室外机械立体停车架，视为建筑工程进行管理，规划管理严格。
目前已有相关流程对广州市目前的规划管理流程进行简化，如对于附建式机械立体停车库，免于单独进行规划报建；对于其他机械立体停车库，在规划报建、工程审核阶段实行并联审批、限时办结的措施缩短审批时间。
2）相关规范、规定
《广州市城乡规划程序规定》明确机械停车架属于构筑物。机械停车架的建筑间距、建筑退界、退让红线等规划设计条件按照《广州市城乡规划技术规定（试行）》对构筑物的规定实施。《广州市建筑单体建筑面积及容积率计算办法》明确了立体车库的容积率计算方法。由于上层法规缺乏对室外机械式立体停车架的明确界定，地方性规章将其视为一般建筑工程进行规划审批，收取地价、计算容积率、建筑退缩严格，客观上部分限制了该类停车设施在广州市的推广。
3）特种设备管理流程
特种设备涵盖了附建地下机械车库、建筑内部机械车库、与主体建筑同时建设的附建建筑机械车库。其审批程序相对简单，只要质量监督局颁发合格证，物价局批准收费就可以使用，主管部门为广州市质量技术监督局特种设备安全监察处。此外，建筑主体仍需进行报建。
4）建筑工程规划管理流程
建筑工程涵盖了新建附建建筑机械车库、独立式机械立体停车楼、室外机械立体停车架。
地面停车场建设机械停车泊位，根据《广州市规划局关于明确机械式停车场规划报建验收等程序指引相关事项的通知》，对于有上盖、围闭墙体的机械式停车库工程，属于建筑工程，应到规划部门申领《建设工程规划许可证》及办理规划验收手续；对于室外机械立体停车架，根据《广州市城乡规划程序规定》第六十三条，机械式停车架为构架物，仍属于规划管理范畴，且不属于第三十六条所规定的免于许可范围，故室外机械立体停车架也应到规划部门申领《建设工程规划许可证》及办理规划验收等手续。
根据相关规定，建筑工程规划管理，主要包括用地审批、工程报建、施工审查、规划验收、工程验收、经营审核等六大程序。
图11建筑工程规划管理流程图
现行规划管理问题小结
（1）机械立体停车设施的建设与经营管理涉及众多主管部门的介入，仍存在“多头管理”审批流程较长等问题。
（2）上层次的法律法规对机械式立体停车库进行了完整清晰的要求，广州市地方性规章也力图通过“资金补助、广告投放”等政策推广机械式停车设施的发展，但对于不同的机械停车设施没有制定分门别类的实施细则，制约了结构简单的机械停车架的建设。
（3）广州市目前已经出台了简化机械停车设施审批流程的规定并取得了一定的效果，下一步可结合国内城市经验对部分审批流程进一步优化，着力推进其发展建设。
3国内城市经验借鉴
总体情况
对于机械式立体停车设施的建设，政府一直在鼓励与限制间寻找平衡点。大方向上持鼓励态度，许多城市也出台了相关优惠政策，但由于行业发展不成熟导致车主接受度不高，机械车库（位）建设在具体实施环节上也遭遇了政策限制，比如配建标准从车位数量、层高、适用建筑类型等方面对机械车位做了限定，项目审批程序繁琐且严格，车位产权登记的实现存在诸多现实阻碍等。这是政府在政策方面为最大限度满足停车需求不断权衡的结果。
目前国内城市为了缓解日益凸显的“停车难”问题，越来越重视机械立体停车设施的推广。寸土寸金的中心城区往往也是停车需求最大的区域，建设机械立体停车设施成为一种不错的选择。但由于机械立体停车设施前期建设投入大，后期维护成本高，致使民资在想进入的同时，因成本回收周期长、缺少政策保障等原因望而却步。近年来，各地纷纷出台公共停车场建设的鼓励优惠政策，截至目前，全国已有26个城市颁布了48条鼓励政策。
机械立体停车设施的报建流程简化
前置审批是建设机械立体停车设施的前提。若没有审批手续，机械立体停车设施只能被归为“违章建筑”，导致后期的运营无法开展。若按照正常程序，机械立体停车设施作为固定资产投资项目，需要项目立项、土地使用、规划审批、环境评价、交通评估、消防安全等多个环节的审批。
郑州市2011年7月13日发布的《郑州市鼓励社会投资建设公共停车场的实施办法（2011）》对以合作方式新建地上立体停车库（塔）的办理程序作出说明：①建设主体提出建设申请；②提供建设地点的土地权属证明和合作开发协议书；③提供建设工程规划许可证和建设工程施工许可证；④建设主体提供建设设计方案及图纸。上述材料送市城区综合交通管理办公室与市停管中心联合办公室审查把关后报规划部门审批。
为了有效推进机械立体停车设施的建设，国内各大城市除了在具体政策上予以鼓励，还针对机械停车设施的规划报建程序提出了具体的简化优化措施，大大提高了机械停车设施的审批效率。
武汉市在《关于老旧小区新增停车设施规划管理暂行规定》中提出“简化新建停车配套设施的规划行政许可手续，仅办理选址意见、建设工程规划许可和规划验收。”。在《武汉市停车场管理办法（修订稿）》中规定“停车设施建设项目实行方案设计和初步设计合并审批，施工图实行集中联审。临时停车设施方案通过联席会议评审。”
杭州市在《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展实施办法》中提出“公共停车场建设项目纳入绿色审批通道；公共停车场实行方案设计和初步设计‘二合一’审批。施工图实行集中联审、限时办结；临时公共停车场方案审批采用‘三委六局一办’联席会议审查确认，以联席会议纪要代替项目的规划、用地等审批。机械停车设备需经质监部门验收。”
郑州市在《鼓励社会投资建设公共停车场的实施办法》中提出“优化审批程序。市发展改革委、人防、规划、国土资源、建设、园林、环保、市政、财政、物价、住房保障、地税、消防、，对符合条件的申请，各职能部门应及时办理审批手续。”
厦门市在《关于加强停车场建设和管理的实施意见》中提出“开辟绿色通道，简化流程，推行并联式评审”的形式加快推进停车场的建设工作。
济南市在《济南市鼓励公共停车场建设暂行规定》中规定“市城乡建设行政管理部门应当在收到申请15个工作日内，组织召开市公共停车场建设联席会议，会同有关部门对提报的公共停车场项目进行论证，并将论证意见书面告知有关部门及建设单位。”
归纳以上简化措施可以看出，简化方式一般分两种：一是明确机械式立体停车库属于临时停车资源，走“临时建筑”或“停车设备”手续，削减掉建筑物审批中的不少环节；二是改变审批模式，采用部门联审提高审批效率，减少审批环节和审批时间。
相关政策实施过程中的主要问题
目前，国内各大城市有关机械立体停车设施规划管理的政策、流程，正在有力推动相关停车设施的发展建设，但同时，也遭遇到不少问题，主要体现在以下几点。
（1）缺乏室外机械立体停车架的明确界定，导致规划管理出现空白。根据上述资料整理，多数城市的相关停车规定，多是针对机械立体停车库（楼）的规定，对于室外机械立体停车架缺乏明确的界定。这导致在具体的规划管理过程中，部分城市只能参照机械立体停车库（楼）的规定要求进行审批，造成了中心城区少有地块能满足加建条件，室外机械立体停车架的选址遇到了很大困难。
（2）业主意见不统一，在老旧小区推广困难。根据相关资料，虽然各大城市已经对机械立体停车设施的规划报建流程进行了优化，但是老旧小区停车难问题上仍然没有得到较好地缓解。究其原因，由于室外机械立体停车架对周边住宅的噪音、光照等仍存在一定的影响，因此受到部分业主的抵制。规划审批是审批手续中的重要关卡，很多机械式停车设备的审批都被卡在此外，尤其是老小区改扩建机械式停车库的情况。因为小区内任何一块土地不论是使用权还是产权都归全体业主所有，要想拿到规划许可证，需要经过业主同意。只要有人反对，就难以继续。为了快速获取审批，很多地区都走“临时建筑”手续，也就意味着，两年之后停车库或将面临拆掉的风险。
（3）部分小区室外机械立体停车架不进行报建。由于在相关的规划管理规定中缺乏对于室外机械立体停车架必须进行规划报建的明文规定，部分开发商在原有空地或绿地上自行加建室外机械立体停车架，属于违章建设。但由于其在小区内部，。
目前，针对机械立体停车库（楼），国内外城市均将其视为建筑物，按照建筑物的要求进行规划管理。但对于室外机械立体停车架，国内外的有关规范中少有针对其的明确界定。大多数城市并未按照建筑物要求的建筑退缩等进行管理，在室外机械立体停车架体量较小、采用通透式框架时，多与建筑主体临近设置。对于室外机械立体停车架退让道路红线，也多是从交通便捷、避让市政管线的角度出发进行退缩。针对国内外城市的机械立体停车设施的管理政策和建设案例，可从如下方面入手，加快广州机械立体停车设施的建设。
（1）制定针对性强的实施细则，加快机械立体停车设施的推广：目前，国家已经对机械停车库做了相应明确的规定，北京、武汉等城市则出台了明确针对室外机械立体停车架的规划管理细则，加快了该类停车设施的推广；
（2）体量较小、对周边影响小的机械立体停车设施的建筑退缩可适当放宽：既有案例中，体量较小的室外机械立体停车架，多采取与主体建筑临近设置的方式，满足了其灵活使用的特点。
（3）满足一定条件的机械立体停车设施，其建筑指标可以有一定的减免：武汉、西安、南京、杭州、厦门等城市规定了机械立体停车设施不计容的条件，一定程度上推动了其建设发展。
（4） 采用并联审批、联席会议等形式，能有效缩减规划报建中的审批时间。
4过程优化研究
优化思路
附建式机械立体停车库目前已经免于单独规划报建，不必优化。
独立式机械立体停车库（楼），可参照国内其他城市经验，可在用地审批、规划报建、工程验收阶段进行简化。
室外机械式立体停车架，可参照北京、西安经验，对体量较小、对周边影响较小的室外机械式立体停车架，可纳入特种设备进行管理，免于办理规划报建等程序。
独立式立体停车楼（库）报建流程优化
根据上述分析，参照参照北京、西安、武汉、南京、杭州等城市的经验，对于新建机械立体停车库（楼）的规划管理流程，可从以下方面入手，对机械立体停车设施的常规流程进行优化：
（1）开辟绿色通道，实行初步设计与建筑方案“二合一”审查，节省审查环节。
（2）实行多部门集中联审、并联审查、限时办结。
（3）召开联席会议，以会议纪要形式作为联合审查意见，不另行办理相关部门审批。
（4）在自有用地内新建机械立体停车库（楼）的，可以免于办理用地许可。
图12独立式机械立体停车楼报建流程简化示意图
结合以上城市的简化流程实施情况，建议规划报建、规划验收阶段：采用联席会议的形式，实施效果较好。即由市城乡建设行政管理部门在收到申请15个工作日内，组织召开市停车场建设联席会议，会同有关部门对提报的停车场项目进行论证，并将论证意见书面告知有关部门及建设单位。不另行办理相关部门审批。
在用地审批阶段，规定在既有小区、医院、商业、办公等已出让用地上进行插建、增建的机械停车库，出具国有土地使用证明即可。
室外机械式立体停车架报建流程优化
结合广州市现行的机械立体停车设施的规划管理规定，参考北京、武汉等地对机械立体停车设施的流程优化经验，可扩大免于申请建筑工程规划许可证的机械立体停车设施的范围，具体如下：
（1）新建建筑物的配建停车库内部采用机械式立体停车设备或者利用现有停车库内部加设机械式立体停车设备的，免于申领建设工程规划许可证。
（2）在自用用地范围内，加建室外机械立体停车架符合下述全部条件的，免于申领建设工程规划许可证：
1）利用自有用地范围内空置的场地进行安装，未占用市政道路及通道，未占用绿地及消防通道的；（借鉴北京、武汉相关规定，明确“在自有用地内建设”的条件）
2）高度（自室外自然地坪计算至停车架最高点）不超过6米，且采用通透式的机械框架、采用垂直绿化进行遮饰的；（按照《机械式停车设备类别、形式与基本参数》JBT 8713-1998的规定，机械立体停车设施的单层的最小高度约为2米，则10米高度的机械立体停车设施的层数会控制在5层以内，采用通透式框架，对于周边影响较小。）
3）与周边现有住宅退缩距离大于10米且临住宅一侧设置必要的构造隔离设施，与其他现有建筑的退缩距离符合消防安全要求的；（综合6米高度以下的室外机械立体停车架的日照间距、消防间距、交通间距要求，可知其与住宅建筑间的最严格的距离控制标准为消防间距控制的10米，因此以10米作为其免于规划许可的建筑退缩条件。）
4）机械式停车设备出入口距市政道路红线不小于6米，需设置回转车道时不小于7米的；（根据机械式停车设施的场区出入车道、内部车道的最小宽度要求进行规定）
5）符合有关技术规范以及管理规定，满足环境保护、消防安全、市政园林、交通安全、城市景观等有关要求的。
不满足上述条件的，可按照独立式机械立体停车楼的简化措施执行。
5结论与展望
本文对机械立体停车设施进行了分类及界定，同时也对广州市现行规划管理政策进行了系统性的梳理，总结出现行规划管理政策的问题。研究借鉴了国内相关城市的简化报批流程的经验，对广州市的规划管理流程进行了优化。规划管理流程的优化将使机械立体停车设施的规划报批更加方便，促进机械立体停车设施的发展。
来源：广州市交通规划研究院
